一、检察建议的内涵和性质 

　　检察建议这种检察活动形式，最早是在上个世纪五十年代检察机关的一般监督工作中，根据人民检察院组织法的规定，参照苏联的经验，而提出和实行的。后经检察机关的广泛运用和发展，检察建议逐渐成为一种检察机关履行法律监督职能的一种有效形式，在坚持预防、惩罚犯罪，参与社会综合治理中发挥了极为重要的作用。在2009年11月最高检下发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称规定）中指出，检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。根据《规定》，检察建议一般包括以下内容：问题的来源或提出建议的起因；应当消除的隐患及违法现象；治理防范的具体意见；提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定；被建议单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项。  

　　从性质上来说，检察建议是检察机关加强法律监督的重要手段，是检察机关以法律监督机关的身份参与社会综合治理活动中创造出的一种有效形式，具有法律监督和服务社会的双重性质，和其他具有法律强制力的法律文书相比，检察建议的首要特征便是它不具有法律上的强制效力，既不需由检察机关执行,也不需要有关部门和单位强制执行。检察建议只是在一定范围内，针对行业、系统和相关单位存在机制、制度、管理等方面的问题，以检察机关的名义，提出堵塞漏洞，消除隐患，改进管理的建议或对策，是一种非严格意义上的司法文书。 

　　 二、检察建议的作用 

　　《规定》对检察建议的提出情形作了进一步的规定，即，人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的，可以提出检察建议：预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的；在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；其他需要提出检察建议的。  

　　通过对检察建议的概念内涵、提出情形分析以及司法实践，笔者认为检察建议的作用主要表现在：（1）通过向涉案单位、有关主管机关和其他单位提出检察建议，促进相关机关单位规范执法行为、严格执法、文明执法，保障法律的正确实施；（2）结合执法办案，通过向相关单位提出检察建议，积极参与社会综合治理，完善社会管理、服务措施，促进社会和谐稳定；（3）通过提出检察建议，唤起被建议对象的防患意识，促使相关机关单位加强内部制约、监督，积极构建和完善内部工作机制，有效预防犯罪的发生。 

　　三、检察建议在适用中存在的问题  

　　1、在司法实践中，检察建议缺乏法律及制度保障。从性质上来看，检察建议只是检察机关加强法律监督和参与社会管理的一种形式，检察建议不具有法律强制力，对于被建议机关单位不采纳或不接受检察建议的，检察机关无权强制其执行，只能向其上级主管机关就有关情况进行反映，这就使检察建议的作用大打折扣，甚至徒有其名、流于形式。 

　　2、检察建议落实效果不理想，执行监督措施欠缺。检察机关在向有关机关单位提出检察建议后，事后监督力度不够，往往是被建议对象向检察机关提交书面检察建议回复后，检察机关便不再对其是否真正落实有关建议措施进行监督，致使检察建议很难落到实处，不但严重影响了检察建议的作用效果，也影响了检察建议的庄重性。 

　　3、只见点不见面，检察建议的效果范围狭窄。在司法实践中，办案单位基本上能保证一案一建议，但从总体来看，办案单位提出的检察建议一般只是针对某个案发单位，缺乏从个案发现问题而总结出整个行业部门所隐含的问题的能力，使检察建议的效果仅仅局限于某个案发单位，使检察建议的作用受到了局限性，效果范围狭窄。 

　　4、案后亡羊补牢型检察建议多，案前预防性检察建议少。《规定》中明确列举了可以提出检察建议的情形，从《规定》我们可得知，检察建议既可以在案发后向案发单位提出，也可以在案发前就一些单位或社会上反映强烈的矛盾热点提出预防性的检察建议。笔者通过对本单位近几年提出的检察建议的分析，发现其中多数是检察工作人员在办理具体案件时，向案发单位提出的检察建议，即，针对某人员的犯罪情况向涉及单位提出警示性的检察建议，确保类似犯罪案件不再发生。而很少有检察建议是在案发前或针对某个社会反映强烈的矛盾热点问题向某些涉及单位提出的预防性检察建议。只是案后被动的警示或预防，而忽视案前的预防，就是检察建议的作用大打折扣，也局限了检察建议的效果范围。 

　　四、提高检察建议作用的几点建议 

　　1、构建法律及制度保障体系，确保检察建议的法律地位。在相关立法中，增加将检察建议权纳入人民检察院职权范围的规定，从立法层面明确检察建议的内涵，并对检察建议的提出程序、使用范围、使用对象、使用情形及落实保障和执行措施加以规定，加大对被建议单位的执行力度，规定对于无正当理由拒不执行检察建议的，被建议单位的主要责任人应承担相应法律责任，以此促使被建议单位切实采纳检察建议所提出的措施或建议，确保检察建议的作用得到发挥。      

　　2、建立回访调查机制，加强检察建议的落实监督。在落实一案一建议的基础上，加强检察建议跟踪回访制度建设。在向案发单位发出检察建议后，不但要求其针对检察建议提交相应的书面回复材料，还要落实回访调查，采取到涉案单位实地调查检察建议落实情况的办案机制，使到涉案单位实地回访调查形成制度化，确保每次给涉案单位发出检察建议后，都能确保被建议单位把检察建议落到实处,切实发挥检察建议的作用，达到较好的法律效果。 

　　3、利用各种媒介积极关注社会矛盾焦点，有效加强检察建议案前主动预防作用。鼓励干警平时通过读报、电视、上网等途径多关注社会矛盾热点，针对人民群众反映强烈的村干部违法违纪、行政机关不作为甚至滥作为、食品安全、土地流转等案件，及时向相关的主管和行业监管部门发出强化管理、完善制度的预防性检察建议，引起责任单位的高度重视，有效避免社会群体事件或犯罪案件的发生，切实加强检察建议预防犯罪的作用的发挥。  

　　4、加强调查研究，努力提高检察建议的质量，有效拓展检察建议的法律效果范围。在办理每一起案件后，都要认真对案件中所涉及的职务犯罪行为加以剖析研究，深入案发单位调查,全面了解掌握情况,找出涉案人员或涉案单位潜在的犯罪根源，从行业部门的高度挖掘犯罪共性，有针对性的对涉案单位及整个行业部门提出有建设性、可操作性的系统性检察建议，杜绝泛泛而谈、内容空洞、流于形式的检察建议。此外，要积极落实在向涉案单位发送检察建议时，同时抄送其上级主管部门的制度，促使有关主管部门在整个行业或部门中进行系统性整顿或改进，使检察建议的作用不再局限于涉案单位，而是拓展至整个行业部门，最大化发挥检察建议的作用。